La Ley de Reducción de la Inflación (IRA) es un gigantesco paquete de medidas de 280 páginas aprobado en agosto del año pasado por los EE.UU. que pretende reducir drásticamente las emisiones de carbono de Estados Unidos y reforzar su sistema de seguridad social, al tiempo que recorta el déficit público, lucha contra la inflación e impulsa la producción de energía verde y la fabricación de productos sostenibles. Un cajón de sastre muy parecido a los NextGenerationEU.
No gusta a todo el mundo en EE.UU. (el proyecto se aprobó por un estrecho margen, 220 votos a favor y 207 en contra) ni tampoco en Europa. Por un lado, es el primer intento serio de una administración estadounidense de combatir el cambio climático (el IRA prevé reducir las emisiones de carbono en un 42% para 2030 respecto a los niveles de 2005) y esto son buenas noticias.
Pero por otro lado, el enorme paquete de subvenciones del IRA está resultando problemático. Para reducir las emisiones, la administración estadounidense quiere impulsar su industria de tecnología verde destinando 369.000 millones de dólares en exenciones fiscales y subvenciones a la producción y fabricación de energía, en particular para vehículos eléctricos, paneles solares y baterías que se produzcan en Estados Unidos. Para situarnos, es casi la mitad del total de los fondos NextGenerationEU.
De hecho, esta ley supone un riesgo tanto a corto como a largo plazo para la UE. El riesgo inmediato es que la industria de la tecnología verde de la UE se traslade a Estados Unidos huyendo de los altos costes energéticos y las bajas subvenciones europeas, así como de la maraña burocrática que ralentiza la aplicación de los fondos NextGeneration.
También está claro que, aunque el IRA se retoque tras las negociaciones en curso, ello no bastará para garantizar que la industria de la UE siga siendo competitiva a largo plazo. La UE sabe que necesita introducir algún tipo de ayuda en forma de subvenciones, pero eso chocaría con nuestros principios de libre mercado y nuestras normas de competencia.
El IRA confirma la tendencia proteccionista de EE.UU.
En Europa no preocupa la IRA en sí, sino la señal que envía sobre el rumbo de la política industrial estadounidense.
Aunque Estados Unidos aceptara conceder exenciones a las empresas europeas o radicadas en la UE, sólo sería una solución temporal. En la actualidad, más de una cuarta parte de la producción mundial de vehículos eléctricos es europea, mientras que la producción estadounidense sólo representa el 10% de la producción mundial. Ahora, en virtud del IRA, las empresas de vehículos eléctricos (VE) sólo pueden beneficiarse de la totalidad del régimen de subvenciones -7.500 dólares por vehículo- si cumplen dos condiciones: en primer lugar, que al menos el 40% de las materias primas críticas utilizadas en la batería eléctrica se extraigan en EE.UU. o en un país con el que EE.UU. tenga un acuerdo comercial (este umbral aumentará hasta el 80% en 2026); en segundo lugar, que al menos el 50% de los componentes de la batería se fabriquen o ensamblen en EE.UU., Canadá y México (también el umbral aumentará hasta el 100% en 2029).
Siendo realistas, si las empresas de vehículos eléctricos (VE) quieren seguir recibiendo subvenciones más allá de 2025, tendrán que trasladarse a Estados Unidos o, como mínimo, tener cadenas de suministro integradas en ese país. Del mismo modo, los consumidores estadounidenses pueden comprar VE europeos, pero sólo se beneficiarían de las desgravaciones fiscales del IRA si compran coches «Made in America». Esta perspectiva, combinada con los bajos precios de la energía en EE.UU., explica probablemente por qué Tesla anunció en septiembre que iba a abrir una planta de baterías en EE.UU., en lugar de en Alemania. También Safran, la multinacional francesa especializada en los mercados de aviación, defensa y espacio, ha trasladado parte de su actividad a Estados Unidos.
El IRA también supone un reto para otros sectores industriales de la UE. Incluye nuevos créditos fiscales para fomentar la captura de carbono, el hidrógeno limpio, la inversión en tecnologías energéticas limpias y mitigar las emisiones de gases de efecto invernadero, ámbitos todos ellos en los que la UE ya es líder mundial y quiere seguir siéndolo.
«Veo muchos proyectos que tienen mucho más sentido ahora en EE.UU. con el IRA que en Europa, y es necesario dialogar sobre lo que implicará para la cooperación en la alianza entre los dos bloques, entre EE.UU. y Europa».
Guillaume Faury, CEO de airbus
La UE afirma que la exigencia de la etiqueta «Made in America» es incompatible con las normas de la Organización Mundial del Comercio, que prohíben la discriminación de los productos en función de su país de origen. Europa ha intentado convencer a EE.UU. de que incluya a las empresas europeas en las ayudas fiscales, pero las conversaciones sólo han producido avances parciales en el ámbito de los vehículos eléctricos y las baterías.
En resumen, la UE (pero también China) necesita encontrar nuevas formas de apoyar a su industria y garantizar que siga siendo competitiva en la escena mundial. De lo contrario, cada vez más empresas de la UE se trasladarán a Estados Unidos.
¿Qué opciones hay?
«Necesitamos nuestro IRA europeo», declaró von der Leyen ante el Parlamento Europeo. La UE está estudiando varias opciones, entre ellas simplificar las normas comunitarias y los procedimientos de ayudas estatales y reservar más recursos para los sectores competitivos europeos. Estas son las opciones:
1. Un nuevo Fondo Europeo de Soberanía
Una de las opciones que se barajan -y la más popular- es crear un nuevo Fondo Europeo de Soberanía para apoyar la innovación y los programas industriales «Made in Europe» de la UE. Este nuevo Fondo Europeo de Soberanía se mencionó por primera vez en el discurso sobre el Estado de la Unión pronunciado por von der Leyen en septiembre pasado.
La cuantía de los fondos se plantea alrededor de los 350.000 millones de euros, es decir, el 2% del PIB de la UE, bien reorientando parte de la financiación del Mecanismo Europeo de Estabilidad o bien de los Fondos Estructurales de la UE.
La ventaja de reorientar la financiación existente es que el dinero ya está presupuestado. Son los Estados miembros los que tienen la última palabra sobre cómo se gasta. El inconveniente, sin embargo, es que supondría menos recursos para otras políticas de la UE, como el apoyo regional en países como Polonia, Italia o España.
Otro problema es el calendario. Si la UE se toma realmente en serio la respuesta al IRA, no puede esperar hasta la revisión presupuestaria del año que viene. La Comisión Europea ha propuesto utilizar mientras tanto recursos del plan RePowerEU, el instrumento de la UE para reducir la dependencia de los combustibles fósiles rusos.
2. Más subvenciones
Para otros Estados miembros, como Francia, la reorientación de la financiación comunitaria existente no bastará. En su lugar, les gustaría asignar financiación adicional, idealmente en forma de subvenciones. Se barajan dos opciones, ambas entrañan riesgos y, esto es un escollo, requerirían relajar las normas de competencia de la Unión.
La primera consistiría en introducir un nuevo régimen de subvenciones a escala comunitaria para apoyar la industria y la innovación, garantizando al mismo tiempo que Europa siga siendo un lugar atractivo para la inversión. Este sistema se financiaría del mismo modo que los NextGen: la UE pediría prestado en los mercados financieros utilizando el presupuesto comunitario como garantía.
Algunos Estados miembros como Austria, Países Bajos y Suecia son reacios a asumir más deuda común, sobre todo teniendo en cuenta que aún no saben cómo van a reembolsar los 750.000 millones de euros del plan NextgenerationEU, ni qué duración o volumen de ayudas realmente se aplicarían.
Tampoco está claro cómo funcionaría el régimen de subvenciones de la UE. Por ejemplo, ¿quién concede las subvenciones dentro de la UE? En el caso de los NextGenerationEU, es la Comisión Europea la que decide cuándo (y sobre todo cuándo no) asignar la financiación. La Comisión sólo entrega tramos de financiación una vez que los gobiernos de la UE han avanzado lo suficiente en la aprobación de reformas acordes con sus planes nacionales, y solo entonces los distintos gobiernos de la UE son responsables de redistribuir los fondos.
Pero en el caso de las subvenciones, la Comisión estaría entregando ayudas directamente a las empresas de la UE. Esto plantea tres problemas. En primer lugar, es demasiado pronto para determinar qué industrias se han visto más afectadas por el IRA. En segundo lugar, existe el riesgo de que las subvenciones vayan a parar a las empresas con más capacidad de presión en Bruselas y acceso a los gobiernos e instituciones de la UE, en lugar de a las empresas más innovadoras. También preocupa que las subvenciones vayan a parar a los bolsillos de los accionistas, en lugar de a las propias empresas. A otros les preocupa que las subvenciones beneficien desproporcionadamente a los países con mayor concentración de industria. En tercer lugar, según las normas de competencia de la UE, las ayudas estatales sólo pueden destinarse a la investigación, no a la fabricación.
La segunda opción sería suspender provisionalmente las normas sobre ayudas estatales de la UE para apoyar a las industrias críticas. Los Tratados de la UE limitan la cantidad y el tipo de ayuda que los gobiernos de la UE pueden conceder a sus industrias para proteger el mercado único de la competencia desleal. Pero la UE puede hacer -y ha hecho- excepciones en el pasado. Por ejemplo, suspendió los límites de las ayudas estatales en el momento álgido de la pandemia de covid-19 para permitir a los gobiernos de la UE prestar un apoyo excepcional a las industrias y empresas nacionales. Esta opción daría a los países de la UE libertad para elegir cómo asignar las ayudas y a quién apoyar. También significa que cualquier deuda sería nacional, en lugar de propiedad de todos los Estados miembros.
Sin embargo, esta opción también conlleva riesgos. A los países más ricos les resultará más fácil apoyar a sus industrias que a los fiscalmente más débiles. Del mismo modo, los países con mayor concentración de industrias de tecnología verde pueden necesitar más ayuda que otros. Es un equilibrio delicado; en palabras de von der Leyen, «aunque es fundamental que los Estados miembros tengan flexibilidad para invertir sus presupuestos en sectores estratégicos, este planteamiento no puede ser autónomo. Favorecería a los Estados con mucho dinero y provocaría distorsiones que acabarían socavando el mercado único».
3. Normas más sencillas, asistencia más rápida
El otro problema de las subvenciones es que pueden convertirse rápidamente en una carrera por conseguir las subvenciones, tanto entre EE.UU. y la UE como dentro de la propia UE. No se trataría sólo de poner a disposición la ayuda de la UE, sino también de la rapidez con que ésta llega a las empresas de la UE.
Para evitarlo, la UE podría tratar de simplificar sus normas sobre ayudas estatales para privilegiar a determinados sectores frente a otros, por ejemplo a las empresas especializadas en tecnologías neutras en carbono, pues el proceso de aprobación de subvenciones para proyectos industriales es mucho más lento en Europa que en Estados Unidos.
4. «Producción «Made in Europe»
Otra idea planteada por Francia fue la de adoptar una «Ley de Compra Europea» que otorgaría preferencia europea en las licitaciones que rigen la contratación pública, al tiempo que mantendría una puerta abierta a la inversión, los servicios y los productos extranjeros. No está claro cómo funcionaría esta propuesta pero, a priori, chirría en la Organización Mundial del Comercio tanto como lo hace el IRA.
La política industrial es la nueva prioridad
Ninguna de estas cuatro opciones es sencilla, pero, al menos por ahora, evitarían una guerra comercial transatlántica. Además, si los gobiernos de EE.UU. y la UE quieren depender menos de las importaciones chinas y rusas, necesitan mejorar el comercio bilateral, no restringirlo adoptando medidas que favorezcan principalmente la producción nacional.
La realidad, sin embargo, es que los gobiernos de todo el mundo se centran cada vez más en cómo apuntalar su industria al tiempo que reducen la dependencia de las naciones «hostiles». La reciente decisión de la UE de crear un mecanismo fronterizo de compensación de emisiones de carbono, entre otros en los vuelos comerciales, ha sido vista por algunos, entre ellos los estadounidenses, como una forma de proteccionismo destinada a penalizar las importaciones extranjeras.
¿Y cómo afecta esto a la industria aeronáutica europea?
Guillame Faury, CEO de Airbus, ha expresado en varias ocasiones su alarma por el IRA, advirtiendo que fomentaría la inversión en Estados Unidos a expensas de Europa.
Para Faury, “la nueva ley de desgravación fiscal acelera la descarbonización, pero corre el riesgo de crear desequilibrios e injusticias”. En el pasado Airbus Summit, Faury expresó además preocupación por la posibilidad de que Europa se esté quedando rezagada con respecto a Estados Unidos en cuanto al ‘clima de inversión’: «Veo muchos proyectos que tienen mucho más sentido ahora en EE.UU. con el IRA que en Europa, y es necesario dialogar sobre lo que implicará para la cooperación en la alianza entre los dos bloques, entre EE.UU. y Europa».
